해상교통관제제도와 국가책임에 관한 연구

Abstract

해상에서의 선박의 안전은 항상 중요한 화두 중의 하나였고, 선박의 사고시 천문학적인 선박의 가치, 운항손실, 해양환경오염으로 인한 피해 등의 많은 문제점을 양산하여왔다. 해상에서의 안전을 위협하는 원인을 제거하고 최대한 사고 가능성을 감소시키기 위한 노력으로 항만국통제, 해상교통관제제도, 선박검사제도 등의 공권력을 투입하여 강제로 선박을 통제하고 관리하는 것이 세계적인 추세이다. 특히, 세계적인 물동량의 증가로 인하여 해상교통량은 증가하고 선박이 대형화, 고속화 되면서 선박통행량이 밀집되는 특정수역에서는 항행위험요소가 증가하였고, 유조선과 위험화물의 해상운송이 늘면서 연안국들이 해상오염으로 인한 환경피해의 심각한 우려 때문에 자국의 연안을 통항하는 선박을 통제하기에 이르렀다. 자국의 연안을 통항하는 선박을 통제하는 제도로서는 우리나라에는 공무원인 해상교통관제요원에 의해 실시되는 해상교통관제제도와 등대·부표 등의 항로표지를 설치·관리하는 제도가 있다. 연안국의 해양환경보호와 선박안전을 확보하기 위한 수단으로 사용하는 해상교통관제와 항로표지가 있는데 이 제도의 실효성을 확보하기 위해 수행되는 과정에서 선박소유자에게 손해를 입혔을 경우 구제수단으로서 국가배상법의 적용여부를 살펴보고 적용해보았다. 고의·과실을 요건으로 한다는 점에서 과실책임주의인 국가배상법 제2조의 공무원의 위법한 직무행위로 인한 손해배상에서 국가배상이 성립하기 위한 요건으로 가해행위가 공무원의 행위이고 직무행위이며 그 행위가 직무를 집행함에 당하여 행해졌어야 하고 위법해야 하며 고의 또는 과실에 기인한 것이어야 한다. 또한 타인에게 손해가 발생하였을 것이라는 조건이 만족되어야 한다. 해상교통관제요원에 의한 관제행위가 위법한 경우 국가배상책임 성립요건을 만족하는 것을 확인하였는데, 관제요원은 지방해양청 공무원이고 그 행위가 행정지도로서 광의의 직무행위의 범위인 관리 작용도 포함되므로 직무행위의 범위에 포함된다. 행위를 집행함에 당하여 항목을 보면 공무원의 직접적인 충고·조언 등 선박의 통항에 직·간접적 영향을 미치므로 해당한다고 볼 수 있으며, 직무행위의 고의·과실항목은 VTS 운영도중 자리를 비우는 행위, 업무시간에 잠을 자는 행위 등 현저한 부주의 또는 태만의 경우 중과실을 인정할 수 있다. 고의·중과실의 경우 국가의 책임을 대위책임으로 보고 경과실의 경우 자기책임으로 보는 절충설에 따르면 해상교통관제요원의 고의·과실에 의한 국가배상책임은 해당한다고 볼 수 있다. 관제요원이 개항질서법이나 해상교통안전법을 위반하였을 경우 위법성의 성립요건을 구성할 수 있으며, 관제요원의 지시에 의해서 선박의 사고가 발생하였을 경우 선박소유자에게 손해를 입혔으면 이는 상당인과관계가 성립한다 할 수 있다. 그러므로 해상교통관제요원에 의한 위법한 직무행위는 국가배상법 제2조에 의한 국가배상의 적용을 주장할 수 있다. 객관설적인 입장에서 무과실책임주의인 국가배상법 제5조에서 ‘도로·하천 기타 공공의 영조물의 설치 또는 관리에 하자가 있기 때문에 타인에게 손해를 발생하게 하였을 때에는 국가 또는 지방자치단체는 그 손해를 배상하여야 한다.’고 규정하고 있는데 해상교통관제관련하여 항로표지법에 의해서 설치된 항로표지의 설치·관리상의 하자로 인한 손해배상요건을 살펴보면 이에 해당한다는 것을 알 수 있었다. 해상교통관제관련하여 국가배상법 제2조와 국가배상법 제5조의 적용이 가능하다는 것을 확인할 수 있었다. 국가배상법은 동법의 적용에 관하여 특별법이 있는 경우 특별법을 우선적으로 적용하고 특별법이 없을 경우 국가배상법을 적용하고 위 사항 이외의 경우 민법을 준용한다고 되어 있다. 해상교통안전과 관련한 법은 다수 있으나 실질적으로 국가배상관련 규정은 거의 찾아보기 힘들다. 해상교통관련하여 선박소유자에게 손해가 발생하였을 경우 국가배상법이나 민법을 준용하여야 하나, 천문학적인 선박 및 화물의 가치, 해양오염시의 책임 등의 특수한 사정을 고려하여 전문적인 해사행정법 체계 내에 국가배상규정을 둔다면 좀 더 효율적인 국가배상체계가 될 것이다. 또한, 선박안전관련법에 피해자의 보호 및 해상교통관제요원의 책임의 범위도 법제화한다면 좀 더 적극적으로 선박을 관제하여 연안국의 해양오염피해 및 선박소유자의 피해를 최소화 할 수 있을 것이다. 마지막으로, 선박안전관련 해사행정법 체계에 국가배상의 규정을 둔다면 포괄적이고 추상적인 국가배상법상의 요건에 의한 적용보다 해상의 전문적이고 특수한 상황에 적합하여 진일보하는 계기가 될 것이고, 추가적으로 비교법적 고찰 등의 방법을 이용한 구체적인 연구에 의해 국가책임 및 고의·과실의 유형화 등의 입법론적 미비점을 보완함으로서 우리나라 해사행정법 체계가 한 단계 발전하는 계기가 될 것이다.

The safety of ship has always been a matter of the highest priority at sea. The accidents involving ships usually inflict huge losses upon coastal states because of the marine pollution, as well as the owner of the ship. For example, the recent accident broke out in the vicinity of Taean peninsula gave a lesson in regard to the accident of ships. Thus, since the beginning of navigation of ship, the management of ship has been focused on the safety of ship and lives. In addition, coastal states extend their jurisdiction over the ships navigating along their coastal line and employ the public power of Port State Control("PSC"), Vessel Traffic Service("VTS") and Ship Inspection System over the ships. However, the exercise of public power causes the damage of shipowner, even though exercising of public power by coastal states with regard to the safe navigation of ship, seaworthiness of ship and protecting of coastal area reduces the accident including ship. Especially, the risk elements of navigation have been increased due to the congestion of ship traffic which is attributable to the increase of ship traffic volume, expanded size of ship and increased speed of ship. Moreover, coastal states are controlling the ships navigating along the coastal area because of the increasing dangerousness of ship collision and marine pollution as a result of increasing number of special ships such as Tanker to keep up with the demand of energy. There are Vessel Traffic Service system and navigational aids system such as lighthouse and buoy as a means of ship controlling system. These systems are carried out according to both international law and national law. However, there are some ambiguities on the responsibility that is occurred during the implementation of the systems. Firstly, this dissertation examines whether State Compensation Act Article 2 which implies the compensation to the damage caused by public official's illegal action in his duty can be applied to the damage caused by VTS officer in relation to his duty. Secondly, in case of damage occurred due to defective construction or management of lighthouse and buoy, it is examined that whether State Compensation Act Article 5 which means "In case any damage has been inflicted on another person due to defective construction or management of road, river or any other public structures, the State or local governments shall redress such damage" can be applied to the damage which is occurred due to defective construction or management of lighthouse and buoy installed in accordance with Navigational Aids Act and that whether the compensation system is proper to redress the victims. Thirdly, this dissertation studies the problem which is generated when State Compensation Act Article 2 and 5 are applied to the administrative action in relation to sea traffic and the improvement plan on that problem. Fourthly, the means of setting up laws for the compensation system in the context of marine related administrative act as a special law of State Compensation Act is examined rather than applying the Act in association with sea traffic. State Compensation Act stipulate that liability of the State or a local government to redress damages shall be governed by the provisions of the Civil Act, except as otherwise prescribed in this Act. Provided, that if there are different provisions in Acts other than the Civil Act, it shall be governed by such provisions. But there are barely proper provisions that stipulate on the state compensation system, even though there are a lot of Acts related with the safety of sea traffic. In case of shipowner's damage in reference to maritime safety, the Civil Act or State Compensation Act would be applied. However, it would be more efficient if the state compensation system in relation to maritime safety is stipulated in the context of marine related administrative laws taking the special circumstances of maritime safety such as maritime characteristics, high price of ship and goods, and tremendous damage compensation cost into consideration. In addition, if the scope of VTS officer's responsibility is clarified the VTS officer would act more positively to prevent the pollution damage of coastal state and collision of ship, as well as the setting up laws for protecting victims and rapid compensation system. Lastly, this dissertation would be a good starting point to systematize the marine related administrative laws on account of setting up law in relation to state compensation system into marine related administrative laws.