역할전환 배경 아래 중국의 ISDS 경험과 전망 연구

Abstract

중국의 개혁개방 이후 외자 이용액은 줄곧 세계 1위를 차지하고 있는 전형적인 자본유입이 큰 나라이었다. 최근 몇 년 동안 중국의 해외진출(走出去) 전략과 일대일로(一帶一路) 이니셔티브(Belt and Road Initiative, BRI)의 실시로 국제투자 실무에서 중국의 역할이 변화하여 전통적인 자본유입국에서 자본유입국·자본유출국의 양방향 투자 대국으로 전환되었다. 세계 2위의 경제대국인 중국은 글로벌 투자 분야에서 중요한 역할을 하고 있으며, 관련된 국제투자분쟁의 수와 규모도 증가하고 있다. 투자자-국가간 분쟁해결(Investor State Dispute Settlement, ISDS)은 현재 외국인 투자자와 주재국 간의 투자분쟁을 해결하는 주요 메커니즘으로 세계 각국에서 널리 사용되고 있으며, 중국과 ISDS의 상호 작용은 수동적 대응에서 능동적 참여로 변화를 겪었다. 그러나 중국의 막대한 투자 규모에 걸맞지 않은 것은 ISDS에 대한 중국의 경험이 중국 정부나 해외 투자자들에게 강력한 지원을 제공할 만큼 풍부하지 않다는 점이다. 쌍방향 투자대국인 중국이 주재국의 규제권한과 해외투자 보호의 관계를 어떻게 균형 있게 정립할 것인가가 시급히 해결해야 할 문제의 하나이다. 최근 몇 년 동안 ISDS 메커니즘은 합법성의 위기를 맞았고, 국제 사회는 ISDS 개혁에 대한 요구가 갈수록 높아지고 있으며, 중국도 ISDS 개혁에 적극적으로 참여하고 있다. 본 연구는 국제투자에서 중국의 역할전환을 배경으로 ISDS의 가능한 개혁 방안과 결합하여 중국과 ISDS 간의 상호 작용을 탐구한다. 국제투자에서 중국의 역할전환은 단순 자본유입 대국에서 자본 쌍방향 대국으로의 전환뿐만 아니라 ISDS의 관찰자에서 참여자로의 전환도 포함된다. 국제투자협정(International Investment Agreements, IIAs)의 ISDS 조항에 따르면 중국의 투자협정은 1세대 보수형 투자협정, 2세대 자유화형 투자협정, 3세대 균형형 투자협정으로 나뉘며, 조약 이념도 주재국의 규제권한을 강조하는 것에서 국제중재에 대한 전방위 동의, 나아가 투자자와 주재국 간의 이익 균형과 지속가능한 발전을 추구하는 것으로 바뀌었다. 현재 차세대 투자협정 구축에 적극 나서고 있는 중국은 `역내포괄적경제동반자협정(Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP)', `중국-유럽연합 포괄적투자협정(China-EU Comprehensive Agreement on Investment, CAI)', 그리고 아직 협상 단계인 미국-중국 양자투자협정에서 실질적 조항이나 투자분쟁 해결 조항에서도 더 나은 투자 환경과 더 효과적인 법적 보호를 제공하는 데 주력하고 있는 것으로 보인다. 중국 관련 ISDS 사건들은 국제투자분쟁에서 흔히 볼 수 있는 관할권 확장, 조기기각, 최혜국대우와 간접수용 등의 문제를 다루었을 뿐만 아니라 중국 특유의 투자분쟁의 법적 쟁점도 포함하고 있다. 예를 들어 중국 정부가 체결한 양자투자협정(Bilateral Investment Treaties, BIT)이 홍콩, 마카오 특별행정구에 직접 적용되는지 여부, 중국 국유기업이 투자 중재에서 당사자 자격을 어떻게 인정하는지 여부 등의 쟁점이 포함되어 있다. 이러한 사건들에 대한 분석과 고찰을 통하여 중국 정부와 중국 투자자들이 체약과 투자 실무에서 부족한 점을 발견하여 향후 사건에 참고할 수 있도록 개선점을 제언하였다. 현재 진행 중인 ISDS 개혁은 중국에 자신의 입장을 표명할 수 있는 창구를 제공하고 있으며, ISDS 메커니즘 개혁에서 중국의 입장과 방안은 점차 성숙하고 명확해지고 있다. 일대일로 이니셔티브의 지속적인 추진으로 중국은 효율적이며 공정한 투자분쟁 해결 메커니즘을 구축하기 위한 내부 동력과 현실적인 필요를 가지고 있다. 중국은 기존의 제도적 기반을 이용하여 외국인 투자 민원 조정 메커니즘을 구축하여 투자분쟁을 예방하고 해결하는 데 있어 비소송 방식의 역할을 제고할 수 있으며, 동시에 시범 방식으로 중국이 주도하는 일대일로 관련 투자분쟁 항소법원을 설립․운영함으로써 사실적 데이터를 바탕으로 경험을 효과적으로 요약하고 국제사회에 대응 아이디어를 제시해 국제사회에서 중국의 발언권을 높일 수 있을 것이다. 본 연구에서는 역할전환 배경 아래 중국의 ISDS 발전과정과 ISDS에 대한 태도의 변화를 논의하고, 중국의 ISDS에서 제한된 경험을 정리한다. ISDS 개혁에서 중국의 역할에 주목하고, 나아가 일대일로 관련 ISDS의 제도 구축을 제안한다. 관련 데이터, 사건 및 문헌 분석을 통해 본 연구는 국제투자에서 중국의 추가 발전을 위한 참고를 제공하는 것을 목표로 한 것이다.|Since its reform and opening up, China has been one of the world's leading countries in terms of foreign investment utilization and a typical capital-importing country. With the rapid development of China's economy and the implementation of the "going out” strategy and the "Belt and Road Initiative”, China's role in international investment practice has undergone a major transformation, gradually developing from a simple capital importing country to a two-way capital importing and exporting country. Now, as the second largest economy in the world, China is playing an important role in the global investment arena, and the number and scale of international investment disputes involved are also increasing. Investor State Dispute Settlement (ISDS), as the main means of resolving investment disputes between foreign investors and host countries at present, is widely used around the world, and China's interaction with ISDS has undergone a transformation from passive response to active participation. However, what is not commensurate with China's huge investment volume is that China does not have much experience in ISDS to provide strong support to the Chinese government or overseas investors. As a major two-way investment country, how to balance the relationship between the host country's regulatory authority and overseas investment protection has become an urgent issue to be resolved at present. In recent years, the ISDS mechanism has suffered a legitimacy crisis, and the international community has increasingly called for reform of ISDS, and China has actively participated in the process of ISDS reform. This paper explores the interaction between China and ISDS from the perspective of China's changing role in international investment, in conjunction with the current ISDS possible reform proposals. China's changing role in international investment is not only a shift from a pure capital importing power to a two-way capital importing and capital exporting power, but also includes a shift from an observer to a participant in investor-state dispute settlement (ISDS). According to the content of ISDS provisions in investment agreements, China's investment agreements can be divided into the first generation of conservative investment agreements, the second generation of liberalized investment agreements, and the third generation of balanced investment agreements. Its treaty philosophy has also shifted from emphasizing the host country's regulatory authority, to agreeing to international arbitration on all fronts, to pursuing a balance of interests and sustainable development between investors and host countries. Now, China is actively building a new generation of investment agreements, as seen in the RCEP, the China-EU CAI, and the China-US BIT which is still in the negotiation stage, where China is committed to providing a better investment environment and more effective legal protection, both in the substantive provisions and in the investment dispute settlement provisions. ISDS cases related to China involve not only the common issues of jurisdictional expansion, most-favored-nation treatment and indirect expropriation in international investment disputes, but also the legal issues of investment disputes with Chinese characteristics. For example, whether the BIT signed by the Chinese government is directly applicable to Hong Kong and Macau Special Administrative Regions, and how to determine the eligibility of Chinese state-owned enterprises as parties in investment arbitration. Through the analysis and consideration of these cases, the shortcomings of the Chinese government and Chinese investors in contracting and investment practice are identified, which will serve as a reference for future cases. The ongoing ISDS reform provides a window for China to express its position, and China's position and proposals in the ISDS mechanism reform are gradually maturing and becoming clear. Under the continuous promotion of the "One Belt, One Road" initiative, China has an intrinsic motivation and realistic need to build a perfect, efficient and fair investment dispute settlement mechanism. This paper proposes that China can make use of the existing system to establish a foreign investment complaint coordination center to enhance the role of non-litigation methods in the prevention and resolution of investment disputes; at the same time, it can establish a China-led Belt and Road dispute appeals tribunal on a pilot basis to propose ISDS reform ideas to the international community. In addition, it can be used to enhance China's voice in the international community. This paper discusses China's development history and changing attitudes in ISDS in the context of role transformation, compares China's limited experience in ISDS, focuses on China's role in the ISDS reform process, and proposes China's suggestions for the construction of the ISDS system related to “Belt and Road”. Through the analysis of relevant data, cases and literature, this paper discusses the development trend and challenges of China in ISDS, and provides reference and reference for China's further development in the international investment field.