우리나라 환경어업의 효과적인 이행을 위한 정책 대안 연구

Abstract

우리나라 어업에서 어선척수, 어구어법 및 어획시기의 제한 등으로 대표되는 어획통제수단인 전통적인 어업자원의 관리는 오랜 역사에도 불구하고 무주물 선점이라는 어업의 특성을 감안할 때 효과적인 자원관리에 한계가 있었다. 아무리 강력한 제도적 장치가 있다 하더라도 광활한 바다에서 집행상에 있어 과도한 행정비용 등을 감안할 때 실효성에 문제가 있는 것이다. 그 결과 과잉 어획노력은 여전히 해결되지 못하고, 남획과 혼획으로 인한 자원고갈은 심각한 문제로 남아있다. 또한 그 동안 성장위주의 사회경제 정책의 결과로 연안서식지의 오염과 파괴는 이러한 자원고갈문제의 심각성을 한층 더 가중하게 만들었다. 그리고 세계화, 개방화로 대표되는 21세기 자유무역의 가속화는 채산성이 악화일로에 있는 국내 수산업을 존폐위기로 몰아가고 있다. 이러한 시장 개방적 상황은 값싼 자원은 수입에 의존하고 국내산은 질적 관리체제로 구조조정을 통하여 자원관리를 강화시킬 수 있는 기회인 반면에 개방으로 인한 막연한 불안감으로 인하여 오히려 어획강도를 높이는 빌미를 제공할 수 있는 여지도 있다. 그러나 우리나라의 경우 수산업은 다른 1차 산업과는 달리 재생 가능한 자원으로서 경쟁력 있는 소비시장 이 존재하고 활어를 선호하는 소비특성상 시장개방에 한계가 있는 점, 건강식품으로서 소비증가 등을 감안한다면 비록 그 규모는 적을지라도 자원관리만 잘 한다면 충분한 경쟁력 있는 산업으로 존속시킬 수 있는 가능성이 있다. 그러나, 그 동안 수산자원관리는 시장에서의 소비자 선호도나 소비성향은 고려하지 않은 채 생산자 집단에만 관리대상으로 정책을 집중해 왔다. 이러한 자원고갈 문제는 국민 평균 수산물 소비량뿐 아니라 소비특성인 어린 고기의 소비 선호도 등을 고려하지 않은 채 생산관리만을 고려했을 때는 근원적인 문제점을 해결할 수 가 없는 실정이다. 비교적 자원관리가 정착된 수산선진국의 대부분의 국가를 보더라도 소비자들의 인식전환이 함께하지 않는 한 성공하지 못한다는 교훈을 보여주고 있다. 따라서, 지금까지 효과적인 자원관리를 위하여 TAC, 자율관리, 보호구역 설정 등 다양한 정책을 강구하고 있음에도 불구하고 그 실효성에 대하여는 여전히 의문을 남겨두고 있다. 이러한 문제점들을 보완하기 위하여 한국정부에서는 지난 1998년에 이미 생산적인 자원관리측면과 소비적인 측면을 모두 고려한 환경어업 기본계획을 수립 시행한 바 있었다. 그 주요내용을 살펴보면, 우선 정책목표로서 지속 가능한 어업생산기반을 유지하고, 수산물 품질 고급화를 통한 경쟁력을 향상시키는 것이다. 이를 위한 주요 추진전략으로서는 첫째, 연안어장 환경평가 및 환경친화적 어장관리제도를 마련함으로써 연안어장의 환경관리체계를 구축하고, 둘째, 육상 및 해상기인 오염원을 저감함으로써 연안어장의 환경보전 및 개선을 도모하고, 셋째, 환경수산물의 품질 인증제와 유통체계를 완비함으로써 수산물의 품질 고급화를 선도하고, 마지막으로 어업인과 소비자의 의식개혁, 제도적 장치를 마련함으로써 환경어업 추진기반을 조성하는 것을 골자로 하고 있다. 그러나 이 같은 정부의 노력은 한. 일 어업협정 등 주변국과의 어업협정 체결 및 배타적 경제수역 협상을 기점으로 수산물 생산위축을 우려한 나머지 대규모 양식단지 조성 등 수산물의 양적 생산에 치중하게 됨으로써 그 빛을 발휘하지 못하게 되었다. 또한 이러한 양적 생산체제는 수입자유화에 따른 시장개방정책과 유기적으로 연계되지 못함으로써 효과적이고 능동적인 자원관리정책에 적지 않은 지장을 초래했을 뿐만 아니라 수요 및 공급에 대한 불확실성으로 이어져 일부 양식어업인의 사회문제로 까지 촉발하게 되었다. 이에 따라 본 연구에서는 생산적인 측면뿐 아니라 가공, 유통, 무역에 이르기 까지 소비적인 측면과 통합하여 실질적인 자원관리가 될 수 있는 환경어업정책의 효과적인 이행방안을 살펴보고 이러한 환경어업정책을 효율적으로 추진할 수 있는 최적 정책대안을 모색하기로 하였다. 우선 환경어업을 효과적으로 집행할 수 있는 현실적으로 가능한 정책대안들을 모두 나열하고 그 대안들을 지속 가능한 어업과 어촌기반유지라는 정책목표와 그 목표를 달성하기 위한 과학적인 지표들을 선정하고 각각 정성적인 평가를 한 다음 최적 정책대안을 찾아 보았다. 본 연구에 실질적으로 제시된 정책대안으로는 첫째, 현행 추진중인 정책의 지속적인 추진방안으로TAC또는 자율관리어업의 점진적인 확대 실시, 둘째, 실질적인 자원회복을 위한 생태계 기반중심의 해양보호구역의 설정, 셋째, 소비적인 측면을 관리하기 위하여 자원 고갈 형 소비성향에 대한 인식전환과 완전개방화 시대의 소비자 후생증진을 위한 경쟁력 확보 및 유통, 위생관리방안을 설정하였다. Weimer(1999) 등이 개발한 과학적이고 객관적인 정책지표에 의한 정책평가 기법으로 정성적인 방법으로 평가한 결과 환경어업을 지속적으로 추진할 수 있는 단기적인 선결과제는 소비자의 자원관리에 대한 인식전환 및 완전 시장개방화에 따른 질적 경쟁력 확보, 이를 효과적으로 관리할 수 있는 제도적인 체계, 다시 말하자면, 세 번째 정책대안이 가장 절실하였고, 중장기적으로는 생산적인 측면에서 현재 추진중인 단순TAC또는 자율관리어업의 확대실시보다는 보다는 실질적인 자원회복을 도모할 수 있는 생태계기반 중심의 해양보호구역의 실시가 바람직한 것으로 나타났다. 이와 더불어 생산중심의 모든 자원관리를 함에 있어서는, 종전의 상업적으로 유효한 종들에 대한 한정된 자원관리는 지양하고, 특정 어업자원과 그를 둘러싸고 있는 생태계와의 상호작용, 이를 객관적으로 이해할 수 있는 과학적이고 체계적인 모니터링, 기후와 생태계의 상호작용, 어업이 생태계에 미치는 영향 등을, 종합적이고 체계적으로 고려할 수 있는 생태계 기반중심의 어업자원관리를 현 사회, 경제적 상황에 따라 점차적으로 확대 적용하는 것이 바람직한 것으로 나타났다.