민간투자법제의 과제와 운용상 개선방안

Abstract

사회간접자본시설(SOC)은 국가경제활동의 기반을 이루는 중요한 요소이고 이는 전통적으로 공공기관이 공급하여 운영․관리해 왔다. 그러나 1980년대 초반에 들어 각국 정부가 과도한 재정적자와 국가채무에 시달리게 되면서, 몇몇 국가들은 민간이 사회간접자본시설들을 건설하고 소유하며, 운영하는 방안들을 구상하기 시작하였으며, 이것이 1990년대 이후 전 세계적으로 추진되고 있는 BOT프로젝트의 모체가 되었다. 우리나라에서도 1990년대 들어 경제규모가 확대되면서, 도로, 철도, 항만, 공항시설, 전력, 용수, 하수처리시설 등 사회간접자본시설의 부족문제가 발생하였고, 물류비 증가와 국가경쟁력 저하라는 악영향이 나타나기 시작하였다. 따라서 정부는 재정 부족문제를 해결하고, 민간투자사업의 추진절차를 명확히 하기 위하여, 1994년 8월 3일 ‘사회간접자본시설에대한민간자본유치촉진법’을 제정함으로써 본격적인 민간투자사업을 도입하게 되었다. 민간투자사업이 처음 도입된 지 약 15년이 지난 지금, 우리나라의 민간투자사업은 양적으로 매우 활성화되어 있는 상태이다. 즉, 1994년 민간투자사업의 도입당시의 총투자액은 총 사회기반시설(SOC) 투자액의 0.18%인 120억 원에 그쳤으나, 2007년 말에는 총 SOC투자액의 16%인 약 77조원이 투자된 상태이다. 그러나 이러한 외형적인 성장과는 반대로 민간투자사업은 질적으로는 국가재정에 대하여 여러 가지 어두운 그림자를 던졌을 뿐만 아니라, 우리나라 특유의 인적 네트워킹으로 연결되는 부패구조와 연결되어 부패의 온상으로 지적되기도 하는 등 여러 가지 부작용도 낳았다. 그럼에도 불구하고 현재 실무에서는 아직까지도 민간투자의 효율성 확보 방안이나 위험관리(risk management)등 기능적인 연구가 거의 주종을 이루고 있으며, 민간투자제도의 법적 성격이나 권리의무의 내용, 그리고 실제 민간투자사업의 시행시 발생할 수 있는 당사자간의 법적분쟁에 관한 연구나 그 동안 민간투자제도의 시행과정에서 나타났던 문제점 및 그 해결 방안 등에 대한 구체적인 연구는 상대적으로 미약한 실정이다. 그러므로 이 논문에서는 현행 우리나라 민간투자법제가 가지고 있는 여러 가지 법적 쟁점에 대하여 판례를 중심으로 분석, 검토를 하는 한편, 그간 민간투자제도의 운영과정에서 나타난 문제점들에 대하여 개선방안을 제시해 보기로 한다. 이와 같은 시도는 우리나라 민간투자법제를 중간 점검해 본다는 의미와 함께 향후 우리나라 민간투자법제를 더욱 발전시키기 위한 방안을 제시하는데 나름대로 의미를 찾을 수 있으리라고 본다. 따라서 이 논문에서는 그 내용을 크게 3개의 장으로 나누어 먼저, 첫째 장에서는 민간투자제도 일반 및 우리나라 민간투자법의 연혁, 외국의 민간투자제도, 현행 민간투자제도의 대상 및 방식, 우리나라 민간투자제도의 운용상의 문제점 등에 대하여 알아보고, 둘째 장에서는 첫째 장에서 살펴본 바와 같은 민간투자제도 일반론에 대한 인식을 바탕으로, 현행 민간투자법의 법적 성격, 협상대상자 지정제도, 실시협약, 사업시행자의 관리운영권, 지방자치단체의 민간투자법제와 관련된 여러 법적쟁점들에 대하여 검토해 보며, 셋째 장에서는 우리나라 민간투자사업의 운용과정에서 나타났던 문제점들을 일반적인 민간투자사업의 절차단계에 따라 사업고시 및 제안단계, 우선협상대상자 지정 및 협약단계, 건설단계, 관리 및 운영단계의 각 단계로 배분하여, 위 각 단계별 문제점들에 대한 개선방안을 제시하였다.

As an important component underlying national economic activities, social overhead capital (SOC) used to be supplied, operated and managed by public agencies. However, by the early 1980s, as governments worldwide faced excessive financial deficits and debts, the private sector came to develop schemes to build, own and run SOC, turning out to be the matrix for the BOT(Build-Operate -Transfer)projects adopted since the 1990s. Likewise, domestically, as the size of economy grew in the early 1990s, SOCs including roads, railroads, harbors, airport facilities, power, water, sewage treatment facilities were in short supply, resulting in adverse effects like raising logistics cost and falling national competitiveness. Accordingly, on August 3, 1994, the government enacted the ‘Act on Public-Private Partnership in SOC,’ to attract private investment in public projects.

For the past 15 years since the public-private partnership was first introduced in SOC, domestic BOT has grown quantitatively. To be specific, back in 1994, the total investment in BOT was 120-million Won, or 0.18% of the total investment in SOC, whereas at the end of 2007, the figure reached 77-trillion Won, or 16% of the total investment in SOC. Nevertheless, BOT has thrown a dark shadow on national finance qualitatively, contrary to such a superficial growth, and given birth to an array of side effects to the extent of being denounced for a hotbed of corruption.

Meanwhile, most studies in the field focus on functional aspects such as risk management or measures to attain efficiency of private investment, whereas legal aspects, rights and obligations, legal disputes between parties involved in BOT, and solutions for problems arising in the course of carrying out BOT have drawn less attention.

Therefore, the present study reviews and analyzes judicial precedents regarding multiple legal disputes found in the legal system of public-private partnership in infrastructure, and further suggests measures for improving the problematic aspects found in running the partnership system. Such an attempt is significant in the sense that the legal system of public-private partnership in infrastructure is reviewed midway with a view to suggesting alternatives for further development of the system.

As such, the present study divides the discussion largely into three chapters. Chapter 1 deals with the general aspects of the public-private partnership in infrastructure, the history of the legal system regarding such partnerships, overseas cases of BOT, current targets and methods of the public-private partnerships in infra and the problems in running the system at home.

Chapter 2 is based on the general discussion in the previous chapter and develops it further to review the legal attributes of the current laws on private investment in public projects, the system for designation of partners, the agreements on project implementation, the rights of the private companies to manage and operate public projects and several legal issues municipalities face relevant to the legal system of public-private partnership in infra.

Chapter 3 categorizes problems found in running the public-private partnerships in infra projects in accordance with general procedures and stages into announcement and proposal of public projects, designation of preferred bidders and negotiation, construction, and management and operation to suggest applicable measures to correct or improve problems arising in each stage.