지방자치단체의 조례제정권 강화에 관한 연구

Abstract

근대가 국가의 민주주의와 권력분립의 시대였다면, 현대는 국가와 지방간의 분권화 시대라고 해도 과언이 아닐 정도로 지방분권은 중요한 과제가 되었다. 중앙집권적 구조는 국가 간의 경쟁에서 이미 그 한계가 나타나고 있어 다양한 스펙트럼의 경쟁력을 가진 지방분권적 국가에 대한 요구가 확대되고 있다. 지방의 경쟁력을 강화시키기 위해서는 지방자치단체의 지위를 지역의 통치단체로 인정하고, 자치권의 핵심인 조례제정권의 범위를 확대시킴으로써 자치권을 규범적으로 보장해주는데 있다. 지방자치제도는 지역중심의 지방자치단체가 그 지역 내의 공공과제를 자기의 자치기구를 통하여 스스로의 책임 아래 처리함으로써 민주정치와 권력분립의 이념을 실현하는 것이다. 지방자치제는 전국적 차원의 민주화를 지역적으로 실현함으로써 민주주의를 심화시키고, 국가와 지방간의 권력분립을 통하여 권력과 국민간의 거리를 좁히고 보다 다양한 국민의 의사를 자주적으로 실현하기 위한 제도이다. 조례제정권은 지방자치단체가 자신의 사무를 자신의 책임 아래 일정한 규율을 정하여 정립할 수 있는 입법권능을 말하며, 지방자치의 핵심적 요소인 자기결정권의 규범적 표현이라 할 수 있다. 조례는 헌법의 수권에 의하여 지방자치단체가 자주적으로 제정하는 자주법으로서, 새로운 법규범을 창조하고, 법률의 제정을 선도하며, 법률을 보완하여 주민생활권을 보장하고 실현하는 기능을 한다. 지방자치단체는 국가는 아니고 국가의 한부분이지만 국가와는 독립된 공법인으로서 수직적 권력분립을 통하여 자기 지역 내의 주민에 대한 지배권을 행사한다는 점에서 국가와 비슷한 성질을 가지는 지역의 통치단체이다. 따라서 지방자치단체가 중앙정부의 하부행정기관으로 오인될 수 있는 규범 사항은 개선되어야 한다. 헌법에서는 지방행정에 관한 권한 만이 아니라 자치입법권을 포함한 지역의 포괄적 권한을 수권하였음을 규정하고 있다. 따라서 조례는 하부행정기관의 행정입법적 성격을 가진 규범이 아니라 지역의 자주법이므로 조례제정권을 제한하는 지방자치법 제22조의 단서는 폐지되어야 한다. 조례에 의한 벌칙제정권 및 재산권 행사의 제한이 가능할 수 있어야 하고, 자주재정권 확충을 위한 지방세 조례주의도 인정되어야 한다. 또한 조례제정권의 사항적 범위를 제약하는 위임사무의 폐지와 자치사무에 관한 법령의 개입도 축소되어야 한다. 지역의 이익을 중앙에 요구할 수 있는 제도적 장치인 지역대표로 구성되는 의회를 도입하는 양원제를 실시하여 정책결정과정에서부터 지역의 이익이 보장될 수 있는 수단을 마련해야 한다. 21세기가 국제화, 분권화의 시대라는 것은 국제경쟁력이 국가를 중심으로 한 시대가 아니라는 반증이다. 분권화를 통한 지방자치단체의 다양한 경쟁력으로 국가경쟁력을 강화해야 한다. 국가와 지방자치단체의 관계가 명령ㆍ종속적 관계가 아니라 대등ㆍ협력의 관계로 전환되기 위해서 먼저 법제도적인 정비가 우선되어야 할 것이다.