한정어업면허의 피해배상방법 개선에 관한 연구

Abstract

삼면이 바다로 둘러싸인 지리적 특성을 가지고 있는 우리나라에서 해안(바다)이 차지하는 중요성은 이루 말할 수 없다. 특히 어업은 식량자원으로서 수산물을 제공해 주고, 농업과 함께 중요한 국가차원의 식품산업으로서 매우 중요한 의미를 가지고 있다. 이러한 어업활동으로 생계를 유지하고 있는 어민들에게 해안을 이용하는 대규모 공익사업 - 간척사업, 공유수면 매립, 항만 건설사업, 산업단지 건설사업, 공항 건설사업 등 - 의 시행은 수면을 생활터전으로 삼고 살아온 그들에게 생계수단을 빼앗는 것이라고 볼 수 있다. 이러한 침해에 대해 국민의 재산권 보장이라는 대명제 아래 보상을 해주게 되는데, 오늘날의 해안을 이용하는 사업들은 그 특성상 대형화 및 광역성을 띄고 있으며, 특히 공사의 기간이 상당히 소요된다는 점에서 자원의 방치 및 공유수면의 유휴화 현상을 초래할 수 있다. 이러한 이유로 공유수면의 유휴화를 방지하고, 수산자원의 최대한 효율적 관리·이용을 위하고, 어민들의 생계유지 및 소득증대에 조금이나마 도움이 되고자 신설된 제도가 한정어업면허 제도이다. 그런데 공익사업의 시행으로 인하여 취소된 어업권에 대하여 이미 적정한 취소보상을 해 준 어업권에 대하여 다시 어업면허를 처분한다는 것 자체가 제한보상과 형평성의 문제를 발생시킬 여지가 있다. 그리고 또 다시 보상금의 요구를 하는 등의 민원발생의 여지가 많아 한정어업면허의 처분이 쉽게 되는 것은 아니다. 그럼에도 불구하고 새만금지구, 시화지구 등과 같이 공사의 기간이 상당히 긴 경우에는 공유수면의 유휴화를 방지하고, 수산자원의 효율적 관리 및 이용, 그리고 어민의 소득증대의 목적을 위해 한정어업면허를 처분하는 것이 바람직하다고 본다. 하지만 한정어업면허를 처분함에 있어서 통상 그 어업면허 처분시 조건을 부가하게 되는데, 그 조건의 내용이 통상 “∼한 경우에 어떠한 보상 및 배상도 요구하지 않는다.” 여서 어민들의 입장에서 많은 피해를 입을 수 있는 문제점이 생기는 것이다. 즉, 당해 사업과 관련된 손실보상의 문제는 당연히 배제하는 것이 타당할 것이나, 불법행위에 기인한 손해배상의 문제마저 그 피해를 구제받을 수 없다면 이는 어민들에게 과도한 인고를 강요하는 것이 되게 된다. 판례의 입장 또한 ‘면허 처분된 어업의 본질적 효력을 해하지 않는 한도 내의 것’ 에 대해 그 조건(부관)의 효력을 인정하는 입장이어서, 어업권의 효력을 제한하는 부관은 절대무효라는 일관된 입장이다. 따라서 한정어업면허 피해배상의 문제는 관련 근거법률인 민법, 수산업법, 환경정책기본법, 해양환경관리법, 유류오염손해배상보장법 및 국가배상법에 따라 구제를 받을 수 있게 되는데, 여기에는 그 피해배상의 근거로서 피해의 입증 등을 하는 것이 현실적으로 쉽지 않다는 문제가 있다. 물론 어업보상과 관련하여 중복보상의 문제, 과잉보상의 문제 등 어업보상을 둘러싼 각종 잡음들이 많이 있는 것이 사실이나, 대부분의 어민들은 자신들의 생활의 터전을 빼앗기고 제대로 보상 및 배상을 못 받는 것이 현실이므로 이러한 한정어업면허의 피해배상의 문제점을 조금이나 개선하고자 다음의 몇 가지를 제시하였다. 첫째, 장기화되는 공익사업의 시행에 큰 차질이 없거나, 공사로 인해 피해발생이 미미하다고 판단될 경우에 국가자원의 원활한 관리 및 이용, 수산업의 발전, 그리고 어민소득의 증대를 위하여 어민들의 입장에 서서 한정어업면허 처분에 있어 최대한 긍정적인 방향으로 관계행정기관의 적극적인 한정어업면허의 처분이 필요하다고 하겠다. 둘째, 어업피해배상과 관련된 관계 법률이 있음에도 불구하고, 손해배상에 관하여 조문 하나만으로 규정되어 있고 그 책임의 내용이나 손해배상방법 및 절차 등의 구체적인 내용이 규정되어 있지 않음을 이유로 실무적으로는 배상을 인정받기가 쉽지 않으므로 손해배상과 관련된 법 규정에 피해책임의 내용이나 그 배상 방법 및 절차 등의 구체적인 내용을 입법화하는 것이 필요하다고 하겠다. 그리고 태안유류오염사고처럼 그 피해가 아주 광범위하고 피해액 산정에 장기간이 소요되는 경우에 피해를 입은 어민 등이 받는 피해는 수개월 내지 수년에 걸쳐 오히려 증가하게 되는 데 국제유류오염보상기금에서 보상하는 것 외에 정부차원에서 특별법 등을 제정하여 우선적으로 피해 입은 약자들을 보호해 주는 방안도 필요하다 하겠다. 셋째, 정상적인 어업활동을 행하고 있는 어민들의 입장에서 보면 환경침해 등의 피해는 피해배상의 영역임에도 불구하고, 실무에서는 손실보상의 영역으로 그 피해를 보전해 주는 것이 일반적이므로 실제 발생한 피해에 대한 보상뿐만 아니라, 간접적인 피해부분 및 정신적 피해부분 등을 포괄할 수 있는 소극적 이익에 대해서도 보상이 이루어져야 할 것으로 생각된다. 끝으로 한정어업 뿐만 아니라, 부관(조건)부 어업과 관련하여 어업 처분시 부가하는 그 조건에 대해서 관계행정청은 당해 어업권의 본질을 침해하지 않는 범위 내에서 합리적이고 실행 가능한 조건을 붙여야 할 것이고, 이러한 것들이 생활의 근거를 잃고 어업피해보상의 약자의 입장인 어민들이 입게 되는 피해를 조금이나마 줄일 수 있는 방안이라고 생각된다.

Korea is a peninsula and is surrounded by sea in the East, South and West. Therefore, the importance of the sea as a habitat of seafood source has been over emphasized by both the fishermen and Korean people as a whole. However, for the last few decades, many parts of the sea shore have been exploited for other purposes like reclamation for agricultural, industrial, residential and recreational purposes and for the construction of harbours, bridges, airports, etc. under the name of enterprises or facilities for public good and welfare. As a result of these programs, many fishermen lost their fishing grounds and their future income sources from the sea. Therefore the principal actors such as local and/or central governments have tried to compensate their losses. However, the compensation of the losses were inadequate to fully support them for a life time as the compensation only covers about 8.33 years of their yearly income in maximum. This kind of compensation methods have two negative points. The first one is that it is not so easy for the fishermen to start new jobs as they have been carrying out fisheries activities through out their life time. As a result, they may therefore be jobless for the rest of their lives. Another negative point is that there is a loss of potential seafood production capacity at the shore where all enterprises for the public good were constructed or where the period of the enterprises for the public good went for a very long time. In above sited cases, fishermen could not legally catch any of the fisheries organisms from the area even though fish or shellfish are surplus. If the fisheries organisms are not fully utilized, it is a loss of National wealth and also a loss for both fishermen and consumers. To avoid these negative impacts and to help both fishermen and consumers, issuance of the limited fisheries licences is needed. However, another problem may arise if the issuance of the limited fisheries licences is done to the fishermen who already received proper compensation for the canceled licences as they may appeal for another compensation for the new limited fisheries licence. Even though the above potential problem is anticipated, it is better to issue limited fisheries licences for proper utilization and management of natural fisheries resources and thus enhance the income of fishermen in the area. During the issuance of limited fisheries licence, it is usually issued with some conditions like " ~ do not institute any lawsuit for compensation of damages." However, this condition is very disadvantageous for fishermen. It is true for the fishermen who can not institute any lawsuit for the original case in that the fishermen already received the compensation but other than that, fishermen can be allowed to bring any lawsuit for compensation. The precedent also accept the right of lawsuit of fishermen unless there are disturbing original decisions for compensated case and it is illegal to limit the fishing right of fishermen by the conditions on the permission. Therefore, compensation of limited fishing licenses were relieved by the laws of civil law, fisheries law, basic environmental policy law, oil pollution damage compensation law, and national reparation law but in reality, it is difficult to prove the damages for compensation. Of course, there are some duplicated and over compensation cases but most of the fishermen could not have enough compensation for the lost of fishing and working grounds. Therefore, I am giving a few suggestions to improve the compensation of limited fisheries licenses. Firstly, government authorities should positively issue the limited fisheries licenses if there are not much setback or damages by the enterprises for the public good, for fully enhancing and utilizing and management of national fisheries resources, for developing fisheries industries and for increasing incomes of fishermen. Secondly, legalization of compensation laws that contains the methods and procedures of compensations in detail. The reason is that it is difficult for the fishermen to receive compensation when accidents occur even though there is a law related with the compensation of fisheries damages. This is because the law does not contains responsibilities of the person(s) who caused the controversy and detailed methods and procedures of compensations. Also, the government should compensate preferentially the fishermen by a special law before being compensated by the International Oil Pollution Compensation Fund (IOPC) if the damaged area is so large and it takes too long for estimating the damages like the case of Taean oil pollution accident. This is because the damages are continuously being increase with time. Thirdly, in point of fishermen who work normal fisheries activities, the damage from environmental pollution is damage of reparation not compensation. Therefore, the reparation must covers not only direct damages from pollution but also the mental and emotional damages. Lastly, the conditions in the limited fisheries licenses must be reasonable and practical to avoid violating the rights of the fishermen.